尋求拯救《跨太平洋夥伴關係協定》領航員

日前,除美國之外的《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP) 其他成員國,無論美國是否參與,仍持續努力尋求新的出路。2017年1 月23日,美國總統特朗普就職後最先提出的決定之一就是退出TPP。這似乎是宣告TPP“難產”的警訊,就如日本首相安倍晉三於2016 年11月曾經悲觀認定,“TPP 沒有美國就全無意義”。
 

日本或加拿大將領航TPP?(圖片來源:AP)

日本或加拿大將領航TPP?(圖片來源:AP)

日本作領航者
經過數月沉寂之後,起初包括12個成功員國的TPP忽然恢復了氣息,餘下成員國希望奄奄一息的TPP能夠起死回生。澳大利亞、新西蘭和日本盡量為TPP作出努力,連續於今年3月中旬在智利、 5月初在多倫多,早前又在河內召開會議,以商討在沒有美國參與下的TPP協定細則,即TPP減1、TPP11國,或樂觀地稱為TPP 2.0版本。各方評估,可將TPP的部分細則轉向或重新進行談判。當然,悲觀的氣氛並不是蕩然無存。新加坡一位外交家認為,要使TPP起死回生不是沒有辦法,除非另一大經濟體日本願意擔當領航者的角色。甚至連美國若干專家和議員也支持由日本取代美國推動亞洲貿易自由。他們憂慮,一旦美國退出奧巴馬政府注重返亞洲的政策重心TPP,那麼亞太地區的控制權可能落到中國政府手上。
與此同時,日本對美國的退出從起初的失望,現在反而恢復了鬥志。美國CNBC援引日本經濟產業大臣世耕弘成曾經說:雖然只剩下11個成員國,但TPP依然充滿展望。CNBC撰文稱日本是拯救TPP的船長。世耕弘成今年4月初在日本召開的會議上向東盟提出:不需要美國,我們可以有TPP11國。
美國特朗普政府似乎並不反對TPP11國。 安倍晉三與特朗普今年2月進行會晤時已同意尋求美國退出TPP後推動亞太經貿和經濟增長的上策。會議後雙方發出聯合公報稱,根據各方的意見,日本繼續推動地區的進展。早前華盛頓政府要求開放市場,令到日本可能與TPP其他成員國的承諾起衝突,TPP11國可能令東京陷入進退兩難的局面。可日本也不能放棄TPP11國的利益。據東京政策研究大學院大學(GRIPS)高級研究員川崎研一教授說,TPP11國可以提高日本實際GDP的1.11%,稍微低於TPP12國的1.37%。然而,由於目前只有2國批准TPP,其他國家將於不同的時間點批准TPP,促進TPP11國,可能與初期協定稍有更改,在行政手續方面可能遇上更多棘手問題。
缺少美國  依然成事
根據現行協定文本,TPP在理論上已告終。根據協定第30章之30.5 條第2項,若有2013年初期簽署協定國家之中的6國贊同,至少佔GDP的85%,TPP就可以生效。以此公式計算,當美國退出,根據已簽署文本,因美國和日本在2013年初期簽署文本時佔GDP的85%,其中美國佔GDP的60%,故TPP不能生效。然而,文本是可以更改的,最簡單是修訂30.5.2條。另一方法是,制定另一協議暫時履行TPP現有各條款,暫停與美國有關的具體條款,以防美國改變主意。這個可能不是完全無希望。英國廣播公司以“沒有特朗普TPP仍然繼續”,而不是用“沒有美國”的標題來報導新一輪談判消息,同時分析稱,美國國內支持這協定的聲音相當強大。同時把特朗普改變觀點的可能性也估計在內。TPP欠缺美國,當然不會如TPP12國那麼強大。TPP12國約佔世界GDP的38%,約佔世界貿易活動的26%。欠缺美國,這些數字分別只有13%和15%。不少初期簽署國,包括大部分發展中國家,其中包括越南藉著接近美國這個龐大、富裕市場才能發揮潛在利益。然而,TPP對於餘下其他成員國或多或少依然具有吸引力。第一,處於世界貿易組織在多哈談判遲滯不前的背景下,TPP鼓勵世界上更多國家看到仍然可以進行更大規模和充滿展望的自由貿易協定談判。第二,其他許多經濟體如:日本和越南在TPP找到共同的目標是,運用這協定的具結以推動國內進行重要改革,可若缺乏外來壓力將難以進行。此外,TPP還帶有地緣政治意義,構成一個經濟共同  體抗衡世界第二經濟體--中國的崛起。
對於日本而言,這目標甚至比對美國更重要。目前取代TPP的方案有:區域全面經濟夥伴協定(RCEP) 或亞太自由貿易區(FTAAP) 都由中國擔當主導角色。TPP 2.0版本的規模比較小,全球貿易活動佔15%,相比TPP12國的26%低了很多。可是規模並不是一切。起初在2006年提倡TPP只有4個國家(新加坡、新西蘭、智利及汶萊),似乎完全沒有任何全球性活動,可對於每個成員來說,這利益仍然是切實的。就以加拿大為例,將有機會減少對美國的附屬,美國是加拿大最大貿易夥伴國,特朗普政府把乳製品和軟木問題,向加拿大提出北美自由貿易協定爭議。多年以來,新西蘭已決心開放市場。新西蘭是繼日本之後第二個批准TPP的國家。新西蘭非常重視TPP,該國是雙方貿易協定中比較小的一方,很少有機會同日本或加拿大簽署自由貿易協定。
重新談判?
每一份貿易協定都是各成員國之間經過審慎考慮後的結果。目前TPP大部分的條款,反映如何討價還價的去適應美國的要求。例如加拿大願意開放乳製品市場,乳製品原本得到政府的很大輔助,又或者越南與美國簽訂更高層次的勞工標準協定,其中包括批准勞動者組織獨立工會。不過除了美國,加拿大能否對TPP12國協定作出讓步?而越南和墨西哥曾經勉強接受有關環保和勞工標準,如今美國的退出,這兩個國家未必願意作出這些讓步。若太多條款需要修訂,很大可能TPP11國需要重新進行談判。
澳大利亞貿易部長席奧博最近接受《彭博雜誌社》訪問時表示,TPP很難重新進行談判,因為衡量到目前的協定已作出修訂。不知道TPP11國談判何時啟動,可能亞太經濟合作論壇領導人年度會議將於今年11月10至11日在越南峴港市舉行的時間點最適合◆
TPP長期以來都被美國視為遏制中國,不讓中國書寫全球貿易規則的重要工具。有分析認為,特朗普此番改弦易轍不啻為送給中國的“新春大禮”,將使中國獲得世界自由貿易領導權。中國商務部研究院研究員梅新育接受記者採訪時指出,TPP擱淺將消解美、日借此“圍堵”中國的壓力,一定程度上也緩解了其他國通過TPP擠佔中國傳統勞動密集型產業市場份額的壓力。TPP作用暫時削弱能給中國更有利的發展空間。同時,TPP擱淺也使中國建設自貿區網絡的環境更加寬鬆。

范武火夏

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