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「不確定」的美國

特朗普的上台,使美國從現行國際秩序的受益者和維護者,變成了“放棄者”、“改變者”乃至“顛覆者”,是美國對現行國際體系及勢不可擋的全球化浪潮不滿的體現,“憤怒”的美國由此成了新的“不確定”時代的注腳。
美國近日的入境禁令恢復執行後再度掀起一連串示威行動。
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美國總統特朗普自就職以來在外交上動作頻頻,向外界展現了一個從驚世的“特朗普現象”轉變為“特朗普難題”的現實。特朗普時代的美國正發生自冷戰結束以來最為深遠的變化。世界需要認真研究和應對這個易怒的頭號強國。
雜亂無章的外交
在2017年1月20日的就職典禮上,特朗普信誓旦旦:“這一天將會被銘記,美國人重新成為國家的主宰者。”他宣揚美國將擁有新的願景,那就是“美國優先”。特朗普的外交邏輯簡單直接,即一切外交政策均以美國國家利益為首要出發點。他用這個口號贏了選舉,並希望借此實現“讓美國再次偉大”的目標。

然而,在這個宏大的國家利益論背後,是空洞的政策框架。自上台至今,特朗普始終沒有提出清晰的全球戰略或區域戰略,甚至沒有發表一篇完整的外交政策演說。“不確定性”成了外界觀察特朗普時代美國外交的一個主要感受。

特朗普打著反傳統、反建制的旗號上台,宣告將對美國外交進行顛覆性改革。有外界認為,他要使美國從一個全球國家退回到“孤立主義”的美國。在6月初的香格里拉對話會上,“美國將放棄亞洲領導權的預測”成了一個話題。特朗普特立獨行的外交政策令許多國家備感憂慮。

具體行動上,美國退出《跨太平洋夥伴關係協定》 (TPP),衝擊了亞太多邊經濟一體化進程;退出《巴黎協定》,損傷了全球應對氣候變化的信心;多次抨擊盟友未承擔應有義務,削弱了相互間的戰略互信;廢除奧巴馬在朝核問題上設置的“紅線”,多次對朝鮮進行威懾,攪擾了朝鮮半島局勢;要求在美墨邊境建隔離牆,令美墨雙邊關係緊張等等。這一系列舉措凸顯出特朗普外交政策碎片化、應急性的特點,缺乏連貫性和一致性。

風格上,特朗普以競選方式治國,奉行“交易思維”,大搞“推特外交”,依舊言行不羈。他與澳大利亞總理特恩布林“極不愉快”的通話,引發澳大利亞政界強烈不滿;在德國總理默克爾訪美之後,隨即在社交媒體發文指責德國欠錢;歐洲之行中更當著北約成員國領導人的面,公開指責一些成員國未能分攤軍費的應有份額……加上日前在卡塔爾斷交風波中的所作所為,特朗普頻頻使用威懾手段迫使對手就範,不顧及國家間交往的規範規則,令其外交備受質疑。

據蓋洛普民調顯示,特朗普只用了8天時間就讓自己的不支持率過半,創了美國政壇的新紀錄。民眾支持率一路走低,跌至目前36%的歷史同期最低水準。
別樣總統的政治算計
特朗普總統外交政策的背後折射出的是國內政治現實。如果把特朗普的上台作為一種現象,那麼其主要意義在於動搖了美國長久以來的國內政治生態。特朗普上台約五個月,絕大部分精力應對國內。有分析認為,他所提出的“美國優先”,實質是“國內優先”。因此,理解特朗普的全球視野,首先要落腳於其國內政治的利益及需求。

特朗普勝選的核心選民是中產和中下層藍領選民,前者對全球化給他們帶來的獲得感並不強烈,後者則深信自身的困窘是全球化所致。這一選民基礎是特朗普經濟民族主義和保護主義傾向的一個根源,他不僅需要在國內拼經濟、增就業,更要在國外尋求美國經貿利益最大化甚至是獨大化。退出TPP、重談《北美自由貿易協定》(NAFTA)等,皆被視為其迎合國內核心選民的手段。

其次,轉移國內視線的需要。特朗普以國內事務為優先,自上台之後宣稱改革,力圖兌現競選承諾,但國內情勢的複雜程度使其處處碰壁,所遇到的困難和挫折比想像中要多得多。對比特朗普於2016年11月頒佈的“百日新政”,其施政效果總體難言理想,多數承諾或未能兌現,或大打折扣:醫改努力停滯不前,移民限制令頻遭司法挑戰,“通俄門”持續發酵,修建“美墨邊境牆”遙遙無期,稅改方案爭議較大……國內議程的艱難,嚴重掣肘特朗普樹立政績的努力。他迫切需要在自由裁量權較大的外交事務上取得突破,以紓解國內壓力。

第三,國內政治鬥爭形勢的影響。一方面,特朗普團隊的內部問題是其政令不一的一個原因。特朗普團隊出現“人荒”,500多位需要任命的中高層官員至今僅有50多人到位,國務院主要官員及絕大多數職業外交官仍然空缺,這影響到政策制定與執行的效率。更受外界關注的是,內閣各派角力激烈,且大部分官員在外交事務方面缺乏經驗,以致難以形成清晰一致的外交政策框架。

另一方面,國內政治環境的惡化加重特朗普施政困難。特朗普公開抨擊主流媒體“不誠實”、“虛假”,與媒體之間的緊張關係不僅沒有緩和,反而愈加對立。同時,特朗普與情報系統之間的嫌隙加深,這一矛盾在聯邦調查局局長科米被解職之後展露無遺。特朗普還面臨應對來自民主黨的責難和凝聚共和黨內支持的壓力。這些問題的交織,令特朗普的外交政策面臨艱難的輿論和政治環境◆

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